2021-09-10 17:35:04 來源：中國周刊
【 作者 】秦前紅，武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心學(xué)術(shù)委員會副主任委員、教授、博士生導(dǎo)師，教育部“長江學(xué)者獎勵計劃”特聘教授；張曉瑜，武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心博士研究生。
在中國特色社會主義法治體系中，從“內(nèi)”與“外”兩個相反方向來辯證看待國家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系間的效力關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)的效力“外溢”則不可避免地使得國家法律的效力“內(nèi)卷”。換句話說，黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢則勢必會擠占國家法律的效力空間，從而使得國家法律的效力內(nèi)卷化。茲事體大，黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢問題需要學(xué)術(shù)界給予更多關(guān)注并予以認(rèn)真研究。但是，在現(xiàn)有中國特色社會主義法治體系討論框架下，國法領(lǐng)域中的研究者們囿于對黨內(nèi)法規(guī)法屬性的懷疑立場，似乎并沒有意識到黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢會使得國家法律效力內(nèi)卷；而黨規(guī)領(lǐng)域中的研究者們雖普遍認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的效力不可避免地存在外溢，卻在對黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的具體闡釋上存在較大不同，亦未形成基本共識。因此，我們在省思學(xué)術(shù)界既有研究成果的基礎(chǔ)上，抽象出關(guān)涉黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的四個基本問題并予以回應(yīng)，以期對黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究有所裨益。
一、什么是黨內(nèi)法規(guī)的效力?
“黨內(nèi)法規(guī)效力”，又稱“黨內(nèi)法規(guī)的效力”。什么是黨內(nèi)法規(guī)的效力?回答這個基本問題對于研究黨內(nèi)法規(guī)效力外溢是十分基礎(chǔ)且必要的。因為只有準(zhǔn)確、清楚地界定出“黨內(nèi)法規(guī)效力”的本質(zhì)特征，才能進(jìn)一步判斷黨內(nèi)法規(guī)的效力究竟有沒有外溢。
目前，學(xué)術(shù)界關(guān)涉黨內(nèi)法規(guī)效力的研究，主要圍繞黨內(nèi)法規(guī)的效力來源、效力范圍、效力等級、效力溢出等內(nèi)容展開，僅有少數(shù)幾位學(xué)者對“黨內(nèi)法規(guī)效力”的概念作出定義。從這四種定義可以看出，這與國法領(lǐng)域中張根大對法律效力概念的定義在結(jié)構(gòu)上相類似， 基本都指明了黨內(nèi)法規(guī)效力的載體、范圍與表現(xiàn)形式，所不同的則是對這三個要素的界定存在差別。我們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究借鑒國法領(lǐng)域中的研究成果并無不妥。秉持“法多元主義”思維邏輯，可以將黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇之內(nèi)，將其視為是一種法規(guī)范并對其效力進(jìn)行研究。當(dāng)然，這種研究必須建立在黨內(nèi)法規(guī)效力與國家法律效力相區(qū)分的基礎(chǔ)之上。因此，定義“黨內(nèi)法規(guī)效力”，界定其本質(zhì)特征可以采用載體、范圍與表現(xiàn)形式三個要素的分析框架來予以把握。
其一，就黨內(nèi)法規(guī)效力的載體而言，承載黨內(nèi)法規(guī)效力的載體當(dāng)然是黨內(nèi)法規(guī)。但是理論上，作為學(xué)理性概念的黨內(nèi)法規(guī)，即學(xué)者們在學(xué)理探討中所定義的黨內(nèi)法規(guī)，與作為規(guī)范性概念的黨內(nèi)法規(guī)，即《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）所定義的黨內(nèi)法規(guī)，存在明顯差別，進(jìn)而也會對理解什么是黨內(nèi)法規(guī)的效力產(chǎn)生影響。一方面，以作為規(guī)范性概念的黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)，這種差別可能僅僅是外延上的差別，即僅僅是拓寬了黨內(nèi)法規(guī)的范圍。比如學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)法規(guī)概念的廣義理解：有學(xué)者認(rèn)為廣義上的黨內(nèi)法規(guī)包括黨內(nèi)規(guī)范性文件；也有學(xué)者認(rèn)為廣義上的黨內(nèi)法規(guī)包括黨的中央組織制定的決議、決定和報告；更有學(xué)者主張廣義上的黨內(nèi)法規(guī)指的是黨規(guī)領(lǐng)域中所有具有約束力的規(guī)范性文本。另一方面，這種差別可能不僅僅是黨內(nèi)法規(guī)概念外延上的差別，還包括內(nèi)涵上的差別。比如前述所列四種定義中對“黨規(guī)”與“黨內(nèi)法規(guī)”概念的不同理解和使用。我們認(rèn)為，在當(dāng)前學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)法規(guī)概念的理解和使用仍存在較大差別的情況下，對黨內(nèi)法規(guī)的效力進(jìn)行研究應(yīng)當(dāng)以作為規(guī)范性概念的黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)。作為規(guī)范性概念的黨內(nèi)法規(guī)盡管本身可能存在一定的不足與缺陷，但至少構(gòu)建了一個統(tǒng)一的學(xué)術(shù)共同話語。不然，基于不同黨內(nèi)法規(guī)概念下的效力界定必然會得出不同層面的結(jié)論。對于黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢而言亦是如此。比如，按照柯華慶、楊明宇所建構(gòu)的“黨規(guī)——黨導(dǎo)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)”制度框架，作為學(xué)理性概念的黨內(nèi)法規(guī)根本不存在效力外溢的問題。當(dāng)然，我們并不否認(rèn)學(xué)理探討的重要價值與意義，只是認(rèn)為在關(guān)涉黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究的問題上，學(xué)術(shù)界應(yīng)當(dāng)共同致力于構(gòu)建一個學(xué)術(shù)共同話語上的最大公約數(shù)。因此，承載黨內(nèi)法規(guī)效力的載體應(yīng)當(dāng)是作為規(guī)范性概念的黨內(nèi)法規(guī)，抑或狹義上的黨內(nèi)法規(guī)。現(xiàn)下即是指新修訂的《制定條例》第3條所定義的“黨內(nèi)法規(guī)” 。
其二，就黨內(nèi)法規(guī)效力的范圍而言，其是指黨內(nèi)法規(guī)效力存在并發(fā)揮作用的范圍。雖然學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)法規(guī)概念的理解和使用存在較大差別，但從黨內(nèi)法規(guī)是一種法規(guī)范的角度來理解黨內(nèi)法規(guī)效力的范圍問題，這種差別便基本上被消解了。因為黨內(nèi)法規(guī)作為一種法規(guī)范，其效力存在并發(fā)揮作用的范圍必然會涉及時間——存續(xù)期間、空間——地域范圍、對象——主體范圍、事項——調(diào)整內(nèi)容。這四個要素共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的有機(jī)整體。由此也帶來了一個值得討論的問題，即構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的四個要素是否具有一樣的地位和作用，抑或說這四個要素對黨內(nèi)法規(guī)效力的范圍的影響是否等同。我們認(rèn)為，這個問題可以從時間和空間要素的客觀性與對象和事項要素的主觀性來解答。時間和空間要素之所以具有客觀性，是因為兩者對于黨內(nèi)法規(guī)效力的范圍在影響上是相對固定的。比如，不同的黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生效力自其所確立的生效之日起，并在確定地域內(nèi)有效。而對象和事項要素之所以具有主觀性，是因為兩者對于黨內(nèi)法規(guī)效力的范圍在影響上是相對變化的。比如，不同的黨內(nèi)法規(guī)在時間和空間要素確立之后，對象和事項要素對其各自效力范圍之影響顯然居于一種主導(dǎo)性的地位和作用。因而，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的四個要素雖缺一不可且具有相互從屬的并列關(guān)系，但這并不意味著它們對黨內(nèi)法規(guī)效力的范圍的影響是等同的。當(dāng)然，上述舉例僅是從制度規(guī)范層面考察，但從學(xué)理層面考察亦是如此。作為學(xué)理性概念的黨內(nèi)法規(guī)的效力界定之所以會得出不同的結(jié)論，正是基于學(xué)者們對黨內(nèi)法規(guī)在學(xué)理層面所涉及對象和事項要素的不同理解，而非對時間和空間要素的不同理解。這一點在前述所列四種定義的具體闡釋中可以得到印證。新修訂的《制定條例》第3條對黨內(nèi)法規(guī)的功能定位由之前的“規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為”修改為“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”，即是黨內(nèi)法規(guī)效力范圍之嬗變。因此，現(xiàn)下從“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”來界定黨內(nèi)法規(guī)效力的范圍更能夠揭示黨內(nèi)法規(guī)效力的本質(zhì)特征。
其三，就黨內(nèi)法規(guī)效力的表現(xiàn)形式而言，其是指黨內(nèi)法規(guī)效力作為一種作用力所體現(xiàn)出的主要表現(xiàn)形式。黨內(nèi)法規(guī)作為一種法規(guī)范，當(dāng)然具有作用力，而問題的關(guān)鍵則在于如何去理解這種“作用力”。學(xué)者們普遍將黨內(nèi)法規(guī)的“作用力”理解為約束力或者拘束力，同時也存在一些較為特殊的觀點。比如，黨內(nèi)法規(guī)效力的一體兩面包括黨內(nèi)法規(guī)的保護(hù)力和拘束力。的確，在黨內(nèi)法規(guī)效力從“應(yīng)然”向“實然”轉(zhuǎn)化的動態(tài)過程中，黨內(nèi)法規(guī)的效力基于不同的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范類型可以體現(xiàn)出不同的作用力。比如在激勵性、倡導(dǎo)性黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范中，黨內(nèi)法規(guī)的效力主要體現(xiàn)為一種保護(hù)力；在權(quán)利性、救濟(jì)性黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范中，黨內(nèi)法規(guī)的效力主要體現(xiàn)為一種賦予力；在義務(wù)性、禁止性黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范中，黨內(nèi)法規(guī)的效力主要體現(xiàn)為一種約束力或者拘束力。換言之，黨內(nèi)法規(guī)的效力具有多種具體表現(xiàn)形式。需要進(jìn)一步思考的是，黨內(nèi)法規(guī)效力的哪種具體表現(xiàn)形式最能揭示黨內(nèi)法規(guī)效力的本質(zhì)特征?因為定義黨內(nèi)法規(guī)效力不可能把所有的特征都揭示出來，只能揭示其最本質(zhì)或者最主要的特征。我們認(rèn)為，結(jié)合作為規(guī)范性概念的黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)涵來理解，從以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力來界定黨內(nèi)法規(guī)效力的主要表現(xiàn)形式更能夠揭示黨內(nèi)法規(guī)效力的本質(zhì)特征。
理由主要有三：一是黨內(nèi)法規(guī)的實施主要依靠黨的紀(jì)律來保證，其效力主要體現(xiàn)的是以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力。黨內(nèi)法規(guī)的效力來源于黨員自愿對自己權(quán)利的讓渡和制定過程的民主， 其根本基礎(chǔ)在于黨的權(quán)力，并可以追溯于黨的統(tǒng)一意志。盡管有些黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范類型可以體現(xiàn)出不同于約束力的作用力，但這些作用力都是以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力為基礎(chǔ)。二是黨內(nèi)法規(guī)的效力以具有強(qiáng)制性的約束力為主要表現(xiàn)形式是由黨內(nèi)法規(guī)的價值取向所決定的。黨內(nèi)法規(guī)具有以黨員義務(wù)為優(yōu)先、兼顧黨員權(quán)利的價值取向。這種價值取向即意味著黨內(nèi)法規(guī)對相關(guān)主體的意志自由和行為自由更多的是一種義務(wù)上的明示與限定，并且必須遵守和服從。不遵從黨內(nèi)法規(guī)，即意味著相關(guān)主體應(yīng)該承擔(dān)違反黨內(nèi)法規(guī)的不利后果。三是以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力是一種應(yīng)然與實然相統(tǒng)一的可預(yù)期、可執(zhí)行的外在作用力。黨內(nèi)法規(guī)具有法的規(guī)范屬性，相對于依靠政治覺悟或者黨性道德的內(nèi)心強(qiáng)制而言，相關(guān)主體不遵從黨內(nèi)法規(guī)，就應(yīng)該承擔(dān)違反黨內(nèi)法規(guī)的不利后果。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)具有通過黨的紀(jì)律的剛性約束和強(qiáng)制推動來保證實施的調(diào)整效果，并且這種調(diào)整效果是應(yīng)然與實然范疇中可以預(yù)見的不利后果、可以執(zhí)行的不同于內(nèi)心強(qiáng)制的直接規(guī)范效果。從這個角度來理解，學(xué)者們描述黨內(nèi)法規(guī)效力所使用的“約束力”和“拘束力”在內(nèi)涵上其實是一致的，即指的是具有強(qiáng)制性的作用力，只不過是在用法上有所不同。從詞義的角度來看，我們更傾向于使用“約束力”而非“拘束力”。因為“拘束力”本身含有過度強(qiáng)制、過分強(qiáng)制的意思。
綜上所述，“黨內(nèi)法規(guī)效力”應(yīng)有廣義和狹義之分。狹義上的“黨內(nèi)法規(guī)效力”是指黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動中的以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力。廣義上的“黨內(nèi)法規(guī)效力”還包括不同黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范類型所體現(xiàn)出的保護(hù)力、賦予力、拘束力和執(zhí)行力等。
二、黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實效力是黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢嗎?
在現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度討論框架下，學(xué)者們普遍認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的效力不可避免地存在外溢，其證成邏輯大致如下：黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨管黨治黨的制度依據(jù)，原則上其調(diào)整范圍僅限于“黨內(nèi)”，但中國共產(chǎn)黨享有憲法所賦予的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)，因而黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍往往不再局限于“黨內(nèi)”，這兩個因素相疊加自然得出黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的結(jié)論。并且，學(xué)者們在論證黨內(nèi)法規(guī)效力存在外溢時，基本都會以黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體或者黨外事務(wù)的明文規(guī)定作為論證依據(jù)。這通常被理解為是黨內(nèi)法規(guī)直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)，并將黨內(nèi)法規(guī)的效力直接作用于非黨主體以及黨外事務(wù)的規(guī)范依據(jù)。不可否認(rèn)，基于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨地位，黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定的確對非黨主體以及黨外事務(wù)產(chǎn)生了事實上的規(guī)范效力。然而，黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實上的規(guī)范效力就一定是黨內(nèi)法規(guī)效力的外溢嗎?再進(jìn)一步追問，如果黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定是對黨的權(quán)力的范圍與內(nèi)容的規(guī)定，抑或與國家法律中相關(guān)規(guī)定的協(xié)調(diào)銜接，并且其規(guī)范效力是由國家強(qiáng)制力而非黨的紀(jì)律所保障，又或者是由國家強(qiáng)制力與黨的紀(jì)律所共同保障的，還能否稱其為黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢?這在理論上并非沒有疑問。從法規(guī)范的角度來理解，黨內(nèi)法規(guī)的效力經(jīng)由黨內(nèi)法規(guī)的制定與實施存在由“應(yīng)然”向“實然”轉(zhuǎn)化的動態(tài)過程。但如前所述，“黨內(nèi)法規(guī)效力”是指黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動中的以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力。這種以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力不能也不應(yīng)對非黨主體以及黨外事務(wù)產(chǎn)生規(guī)范效力。因此，我們認(rèn)為，回應(yīng)上述疑問可以引入黨內(nèi)法規(guī)“事實效力”的概念，借以來闡釋黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實上的規(guī)范效力，并由此概念進(jìn)一步引出黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實效力是否就是黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢這一基本問題。
從制度規(guī)范的層面來看，《制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)的功能定位由之前的“規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為”修改為“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”，這是否即意味著承認(rèn)或者默認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)的效力可以外溢，抑或明確黨內(nèi)法規(guī)可以直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)?我們認(rèn)為，兩者并不能簡單地畫等號。理論上，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍與黨務(wù)關(guān)系所涵蓋的范圍應(yīng)當(dāng)是基本重合的。從“黨的事”的角度對黨務(wù)關(guān)系進(jìn)行劃分，黨務(wù)關(guān)系可以分為“黨內(nèi)的事”——黨內(nèi)關(guān)系與“黨外的事”——黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系。按照中共中央辦公廳法規(guī)局對《制定條例》的釋義，“當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的建設(shè)活動時，調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系，對象要么是黨組織要么是黨員，范圍涵蓋黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)以及反腐敗斗爭等各領(lǐng)域；當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動時，調(diào)整的主要是黨組織與非黨組織的關(guān)系，一方是黨組織，另一方是人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體以及經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會組織和其他組織”。嚴(yán)格來說，黨內(nèi)法規(guī)“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”，是為了在調(diào)整范圍上契合“黨的事”而并非僅僅是“黨內(nèi)的事”，但仍然主要指的是規(guī)范黨組織、黨員在“黨的事”中的行為。黨的領(lǐng)導(dǎo)活動雖然涉及黨組織與人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體以及經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會組織和其他非黨組織間的關(guān)系，但并不能就此得出黨內(nèi)法規(guī)的直接調(diào)整對象就是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系所涉及之主體的結(jié)論。質(zhì)言之，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是黨的領(lǐng)導(dǎo)活動中“黨組織和黨員的行為”，還是可以直接調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)活動中“被領(lǐng)導(dǎo)對象”的行為?這一問題并未得到明確回答。因而，《制定條例》修訂對黨內(nèi)法規(guī)的重新定義，雖未明確黨內(nèi)法規(guī)可以直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)，但調(diào)整領(lǐng)域上契合“黨的事”的確也為黨內(nèi)法規(guī)可以直接調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)活動中的非黨主體以及黨外事務(wù)預(yù)留了相當(dāng)程度的制度空間。亦即，黨內(nèi)法規(guī)可以就黨的領(lǐng)導(dǎo)活動中的非黨主體以及黨外事務(wù)作出明文規(guī)定。并且，從立規(guī)實踐來看，這種做法似乎不可避免。由此，也可以進(jìn)一步推導(dǎo)出，即便黨內(nèi)法規(guī)的效力存在外溢，也只可能存在于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動而非黨的建設(shè)活動中。因為只有當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整“黨外的事”——黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系時，才會涉及非黨主體以及黨外事務(wù)。
更進(jìn)一步理解，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動，其實質(zhì)內(nèi)容便是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的行使。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)為憲法規(guī)范所確認(rèn)?！稇椃ā沸蜓灾械?/span>“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范重在證成和敘述黨的領(lǐng)導(dǎo)的歷史合法性與現(xiàn)實必然性。2018年《憲法修正案》將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入總綱，即是在彌合憲法實踐與憲法規(guī)范之分野的基礎(chǔ)上，構(gòu)成了黨的執(zhí)政地位的根本法依據(jù)。就當(dāng)代中國憲制而言，黨的執(zhí)政權(quán)既不宜從黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)中割裂出來，也不應(yīng)成為替代領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的概念。但對于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的具體內(nèi)容、運行方式等，憲法法律中并沒有明確規(guī)定。有學(xué)者曾指出黨的執(zhí)政權(quán)的內(nèi)容主要指的是黨對國家和社會的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、思想領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，包括制定政策權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)立法權(quán)、保證執(zhí)法和司法權(quán)、指揮軍事權(quán)、推薦和管理干部權(quán)、主導(dǎo)宣傳和意識形態(tài)權(quán)、宏觀經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)決策權(quán)等。也有學(xué)者認(rèn)為黨的執(zhí)政權(quán)既不是直接的命令權(quán)，也不是普通的建議權(quán)，而是具有一定約束性的意見權(quán)，其實質(zhì)是黨對治國理政重大問題的決策權(quán)。從中國特色社會主義法治體系建設(shè)及其實踐來看，現(xiàn)下明確黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的具體內(nèi)容、運行方式等顯然是在黨內(nèi)法規(guī)一側(cè)而非國家法律一側(cè)著力。但這并不意味著國家法律只能對黨的領(lǐng)導(dǎo)作出原則性規(guī)定。按照黨依法執(zhí)政的現(xiàn)實要求，黨既要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要防止出現(xiàn)“以黨代政”“以規(guī)代法”等現(xiàn)象。這便涉及國家法律對黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實效力的承接問題。
我們都知道，法律效力是由國家通過行使立法權(quán)制定公布法律法規(guī)，并通過執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國家暴力機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制手段而得以實現(xiàn)的。相應(yīng)地，黨內(nèi)法規(guī)效力則是由黨組織通過行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)制定發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)，并通過黨組織、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)等黨的機(jī)關(guān)采取監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)等手段而得以實現(xiàn)的。顯然，對于非黨主體以及黨外事務(wù)而言，黨內(nèi)法規(guī)如果僅僅是以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力直接對非黨主體以及黨外事務(wù)產(chǎn)生事實效力，這種效力便不具有正當(dāng)性。因而，黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實效力必然需要借由國家法律來進(jìn)一步承接，才能具有正當(dāng)性。亦即，在強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)與國家法律實現(xiàn)銜接和協(xié)調(diào)的同時，國家法律亦應(yīng)與黨內(nèi)法規(guī)保持銜接和協(xié)調(diào)，這也是保證黨依法執(zhí)政的邏輯必然、價值必然和制度必然。比如，以黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨組織設(shè)立黨組的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實效力為例?！吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例》第6條至第11條對中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的黨組設(shè)立進(jìn)行了明文規(guī)定，并產(chǎn)生了事實效力。這種事實效力完全可以經(jīng)由相關(guān)國家法律予以進(jìn)一步承接，在人大常委會、政府、政協(xié)、法院、檢察院等組織法以及社會組織相關(guān)法律法規(guī)中明確應(yīng)當(dāng)或者可以設(shè)立機(jī)關(guān)黨組，進(jìn)而實現(xiàn)與黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)銜接。由此，黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨組織設(shè)立黨組的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實效力便可由國家法律（國家強(qiáng)制約束力）來進(jìn)一步承接，并保障其正當(dāng)性。
再如，以黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨員普通干部、領(lǐng)導(dǎo)干部的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實效力為例。黨管干部是干部管理的一項基本原則，黨章與其他黨內(nèi)法規(guī)在這方面作出的規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用于所有干部，不受其是否有黨員身份的影響。非黨員普通干部、領(lǐng)導(dǎo)干部違反相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)所作出的規(guī)定，雖不會承擔(dān)直接來自黨的紀(jì)律懲戒的不利后果，但黨管干部是黨的直接領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域，亦是黨行使執(zhí)政權(quán)的重要內(nèi)容。非黨員普通干部、領(lǐng)導(dǎo)干部不遵從相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)即意味著其要承擔(dān)不能被選拔任用，乃至記過、降級、撤職、開除等不利后果，而這些不利后果在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律中都有明確規(guī)定。這便實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在黨的干部管理制度與國家公職人員管理制度上的協(xié)調(diào)銜接。黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨員普通干部、領(lǐng)導(dǎo)干部的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實效力則是由黨內(nèi)法規(guī)的效力（《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》本身所具有的強(qiáng)制約束力）和國家法律的效力（國家強(qiáng)制約束力）共同構(gòu)成。如果黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制度規(guī)范層面能夠互相達(dá)致理想狀態(tài)下的銜接和協(xié)調(diào)，那所謂的黨內(nèi)法規(guī)直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)所產(chǎn)生的“溢出效力”便可以被合理消解。但也正是因為當(dāng)下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互銜接和協(xié)調(diào)仍面臨諸多理論論證與立規(guī)立法技術(shù)之難題，才產(chǎn)生了黨內(nèi)法規(guī)效力直接外溢之“錯覺”。
因而，黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)涉非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實效力并非真正意義上的黨內(nèi)法規(guī)效力外溢，這種事實效力完全可以經(jīng)由國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)來進(jìn)一步承接。目前隨著一部部中央黨內(nèi)法規(guī)的制定與修訂，黨內(nèi)法規(guī)體系日趨完善。倘若國家法律不能及時跟進(jìn)承接相關(guān)規(guī)范內(nèi)容，并予以確認(rèn)，這些黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實效力在擠占國家法律效力空間的同時，其正當(dāng)性也會頗受質(zhì)疑。
三、黨內(nèi)法規(guī)所溢出的是“影響力”還是“效力”?
既然黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實效力并非真正意義上的黨內(nèi)法規(guī)效力外溢，那么黨內(nèi)法規(guī)效力是否存在真正意義上的效力外溢?回溯學(xué)術(shù)界關(guān)涉黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的既有研究成果，除前述主流觀點之外，其實還存在兩種不同觀點。一種觀點認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)所溢出的是“影響力”而非“效力”。宋功德將黨內(nèi)法規(guī)的“影響力”與“效力”相區(qū)分，認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)的影響力強(qiáng)調(diào)的是一種事實上的來自法規(guī)實施的支配力，它彰顯出黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和威懾力，影響著黨員干部群眾的行為選擇，會造成特定范圍社會關(guān)系的重塑，影響到主體權(quán)益的配置”。當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)影響力范圍超出其效力范圍之外，即產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”，并對相關(guān)的公民、法人和其他組織的行為產(chǎn)生影響。對此，論者進(jìn)一步指出，“黨規(guī)之治會產(chǎn)生一些外溢效應(yīng)，特別是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動方面的黨內(nèi)法規(guī)，通過規(guī)范黨政關(guān)系會在一定程度上影響到國家權(quán)力的行使并間接影響公民、法人和其他組織的權(quán)益，但是，黨內(nèi)法規(guī)的溢出效應(yīng)只能是‘效果’而非‘效力’，不能錯誤地認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)效力的溢出有益無害，因為黨內(nèi)法規(guī)效力的越界勢必會侵占國法的效力空間”。另一種觀點則認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)所溢出的是“效力”而非“影響力”，但此種“溢出效力”是對非黨主體所產(chǎn)生的“間接效力”。侯嘉斌認(rèn)為，“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位及其外生性政黨權(quán)力，加之以中國特殊的黨政機(jī)構(gòu)設(shè)計，決定了代表中國共產(chǎn)黨根本意志的黨內(nèi)法規(guī)，可以通過黨組織和黨員的行為活動這樣一種間接方式，對黨外群眾與非黨組織產(chǎn)生較強(qiáng)的作用力，這就是黨內(nèi)法規(guī)的溢出效力”。對此，論者進(jìn)一步指出，“這種效力從性質(zhì)上講區(qū)別于黨內(nèi)法規(guī)之于黨員和黨組織的強(qiáng)制性效力，是一種間接性的約束力、作用力、影響力。這種間接效力需要借助于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，經(jīng)由黨員與黨組織的行為活動來實現(xiàn)，進(jìn)而對非黨組織與黨外群眾的利益產(chǎn)生影響”。
從上述兩位論者的觀點可以看出，他們都提到了黨內(nèi)法規(guī)會對非黨主體的行為乃至權(quán)益產(chǎn)生影響。所不同的是，前者將這種影響稱為黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”，并將其具體闡釋為黨內(nèi)法規(guī)所溢出的是“影響力”而不是嚴(yán)格意義上的“效力”，后者則將這種影響稱為黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”，并將其具體闡釋為是對非黨主體所產(chǎn)生的“間接效力”。不可否認(rèn)，黨內(nèi)法規(guī)的確會對非黨主體的行為乃至權(quán)益產(chǎn)生影響。這種影響可以通過實施規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)行使的黨內(nèi)法規(guī)，并經(jīng)由黨內(nèi)法規(guī)對黨組織、黨員在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動中所產(chǎn)生的效力間接作用于非黨主體以及黨外事務(wù)來加以體現(xiàn)。從制度規(guī)范的層面來看，絕大多數(shù)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動的黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上并不直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)，而是主要規(guī)范黨組織、黨員在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動中的行為。這里以村黨組織書記兼任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人為例。2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第19條第2款規(guī)定，村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村“兩委”班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職。值得注意的是，該規(guī)定明確村黨組織書記兼任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人必須經(jīng)過法律程序，這與規(guī)定“村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)由村黨組織書記擔(dān)任”具有明顯區(qū)別。兩者的區(qū)別即在于前者的調(diào)整對象是村黨組織書記，并需要經(jīng)由黨的基層組織在憲法法律框架內(nèi)開展黨的領(lǐng)導(dǎo)活動來實現(xiàn)，而后者則是直接調(diào)整農(nóng)村各類組織及其事務(wù)。同時，該規(guī)定在實施的過程中也間接影響了作為特別法人的村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益，以及村民的權(quán)益。這種影響具體體現(xiàn)為它事實上排除了村民選舉非黨員村民擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的選舉權(quán)利，在一定程度上限制了村民的選舉權(quán)和非黨員村民的被選舉權(quán)。需要進(jìn)一步深究的基本問題是，這種影響究竟是黨內(nèi)法規(guī)本身的“影響力”溢出還是“效力”溢出?
有學(xué)者認(rèn)為宋功德所言黨內(nèi)法規(guī)的“影響力”，即其調(diào)整范圍，主要探討的就是黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢性。我們基本認(rèn)可這種觀點。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動，其實質(zhì)內(nèi)容便是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的行使。而黨依據(jù)此類黨內(nèi)法規(guī)在行使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的過程中會對非黨主體、黨外事務(wù)產(chǎn)生影響力。這種影響力其實就是黨內(nèi)法規(guī)以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力的間接外溢。在社會科學(xué)領(lǐng)域，“效應(yīng)”是管理學(xué)中經(jīng)常被使用的基礎(chǔ)理論概念，諸如“馬太效應(yīng)”“鯰魚效應(yīng)”“蝴蝶效應(yīng)”等，是對某種社會現(xiàn)象的概括性與抽象性表達(dá)。但在法學(xué)領(lǐng)域中，言之“效應(yīng)”是極少的。因而，將黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”轉(zhuǎn)化為法學(xué)語言，它首先是一種影響力，其次這種影響力對非黨主體以及黨外事務(wù)而言并不必然具備強(qiáng)制性，但在實施規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)行使的黨內(nèi)法規(guī)時，這種影響力卻可以通過黨內(nèi)法規(guī)對黨組織、黨員在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動中的強(qiáng)制約束力轉(zhuǎn)化為對非黨主體以及黨外事務(wù)的間接效力，從而事實上間接調(diào)整了非黨主體以及黨外事務(wù)。因此，我們認(rèn)為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動的黨內(nèi)法規(guī)在實施過程中對非黨主體以及黨外事務(wù)所產(chǎn)生的影響本身是黨內(nèi)法規(guī)的“效力”溢出，而非“影響力”溢出，同時亦認(rèn)可黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢是對非黨主體以及黨外事務(wù)所產(chǎn)生的間接效力?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)對黨組織、黨員在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動中所產(chǎn)生的效力在上述轉(zhuǎn)化過程中起到了傳導(dǎo)中介的作用。并且，基于這種傳導(dǎo)中介的作用，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動的黨內(nèi)法規(guī)在實施過程中對非黨主體以及黨外事務(wù)所產(chǎn)生的間接效力可以被稱為真正意義上的黨內(nèi)法規(guī)效力外溢。不過，與前述黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)涉非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實效力相類似，黨內(nèi)法規(guī)對非黨主體以及黨外事務(wù)所產(chǎn)生的間接效力同樣在一定程度上會擠占國家法律的效力空間，且具有不易識別的“隱性”特征。
四、黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的載體嗎?
與黨內(nèi)法規(guī)涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定相類似，黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)也經(jīng)常被學(xué)者們視為是黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的規(guī)范依據(jù)。黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)是黨政聯(lián)合發(fā)文“制度”統(tǒng)攝下的一種“規(guī)范”類型，如何界定其性質(zhì)一直是學(xué)術(shù)界所探討的重點與難點問題。而性質(zhì)的不明確通常也會帶來效力不明確的問題。因而，學(xué)者們對黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)界定便成為主觀判斷黨內(nèi)法規(guī)效力是否外溢的決定性因素。支持者認(rèn)為，黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)中的一種特殊類型——“混合性黨內(nèi)法規(guī)”，其具有制定主體的復(fù)合性、調(diào)整范圍的跨界性、職責(zé)權(quán)益配置的二元性、文本屬性的單一性等典型特征， 并且，其溢出效力可以分為AY型（混合性黨規(guī)+建設(shè)法規(guī)）、BY型（混合性黨規(guī)+領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)） 。反對者則認(rèn)為，從嚴(yán)格意義上講，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定發(fā)布的條例、規(guī)定等，并不屬于黨內(nèi)法規(guī)，只能認(rèn)為其具有準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)，即使黨內(nèi)法規(guī)可以產(chǎn)生溢出效力，也不應(yīng)采取黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定發(fā)布的形式，這種形式難以成為黨內(nèi)法規(guī)溢出效力產(chǎn)生的正當(dāng)來源與載體，不能以此來論證溢出效力的理論正當(dāng)性。有鑒于黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)界定直接關(guān)系如何理解其效力，有必要回溯學(xué)術(shù)界關(guān)涉黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的既有研究成果。
目前學(xué)術(shù)界對黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)界定大致可以分為以下兩種代表性觀點：其一，單一屬性說，即是指黨政聯(lián)合制發(fā)的文件在性質(zhì)上僅屬于黨的文件的范疇。比如，有學(xué)者指出一些地方黨政聯(lián)合發(fā)文非常普遍，規(guī)定的事項往往不限于黨內(nèi)事務(wù)，一旦一個文件加蓋黨委印章，同時以黨的名義發(fā)布，文件的性質(zhì)就改變了，就從行政文件變成了黨的文件甚至黨內(nèi)法規(guī)。也有學(xué)者認(rèn)為黨政聯(lián)合制定的文件、作出的規(guī)定不僅體現(xiàn)了黨組織的主張和意圖，也是國家政權(quán)機(jī)關(guān)意志的體現(xiàn)，屬于黨政合意行為， 這些文件雖然采用黨的文件發(fā)文字號，屬于黨的文件范疇，但由于文件內(nèi)容既體現(xiàn)了黨的意志，也體現(xiàn)了具有國家和社會管理職能的其他參與主體的意志，因此文件內(nèi)容具有法律效力，可以在黨外成為個人和組織實施相關(guān)活動的直接依據(jù)。其二，雙重屬性說，即是指黨政聯(lián)合制發(fā)的文件在性質(zhì)上可以兼具“黨規(guī)”與“國法”的雙重屬性。比如，有學(xué)者認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文兼具黨的文件與行政規(guī)范性文件的“雙重屬性”。也有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍和效力范圍非常廣泛，尤其是與政黨政治和社會管理職能相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)，其調(diào)整范圍甚至已經(jīng)超出黨組織和黨員的既定范圍，而在實質(zhì)上發(fā)揮著國家法律的作用，中共中央與國務(wù)院的聯(lián)合發(fā)文更是集中體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的實質(zhì)法律屬性。然而，從制度規(guī)范的層面來看，《制定條例》第13條第2款對黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)作出了明確規(guī)定， 其性質(zhì)并沒有超出黨內(nèi)法規(guī)的界定。這即是明確了黨內(nèi)法規(guī)可以通過黨政聯(lián)合制定的形式直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)。按照中共中央辦公廳法規(guī)局對《制定條例》的釋義，“黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，一方面，在調(diào)整對象上往往既包括黨組織、黨員，也包括政府機(jī)關(guān)及其工作人員；另一方面，在調(diào)整事項上往往既涉及黨內(nèi)事務(wù)，也涉及經(jīng)濟(jì)社會法治各領(lǐng)域的事務(wù)” 。這實際上是制度規(guī)范層面采納了單一屬性的觀點，并對雙重屬性的觀點予以否定。同時亦應(yīng)當(dāng)注意到的是，《制定條例》第13條第2款對黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)之“政”的界定是作為行政主體的國家行政機(jī)關(guān)，而非國家政權(quán)組織。
從嚴(yán)格意義上來講，單一屬性說的觀點其實有兩種不同的闡釋：一種闡釋認(rèn)為黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)在性質(zhì)上就是黨內(nèi)法規(guī)；而另一種闡釋則認(rèn)為黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)在性質(zhì)上雖是黨內(nèi)法規(guī)，但具有法律效力。而對于黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)是否具有法律效力，《制定條例》的修訂并未有所涉及，相關(guān)國家法律中亦未有所涉及。那么基于單一屬性說的第一種闡釋，黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)必然存在效力外溢；而基于單一屬性說的第二種闡釋，黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)具有法律效力，那么作為黨內(nèi)法規(guī)本身的效力外溢便可以被合理消解。不過，無論基于何種闡釋，單一屬性說始終面臨理論與實踐困境。這種困境便是，單一屬性說無法對黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)所產(chǎn)生的事實效力進(jìn)行合理解釋。因為國家行政機(jī)關(guān)作為黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的主體已然決定了法律法規(guī)無法對其事實效力進(jìn)行進(jìn)一步承接，而認(rèn)可其具有法律效力卻不具有法律性質(zhì)無異于又陷入另一種矛盾的桎梏。除非《立法法》將中國共產(chǎn)黨的特定機(jī)關(guān)列為法律法規(guī)的制定主體。不過，這種做法等于是在制度規(guī)范層面認(rèn)可雙重屬性說的觀點，并對單一屬性說的觀點予以否定。但在制度規(guī)范層面認(rèn)可雙重屬性說的觀點又不得不考慮“雙重屬性”將給此類文件在備案審查、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法甚至可能的司法適用及附帶性審查等領(lǐng)域造成混亂。因此，秉持審慎的態(tài)度去界定黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)至少在目前是合適的。根據(jù)《制定條例》第13條第2款之規(guī)定，黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)可以直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)，這無異于承認(rèn)或者默認(rèn)黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力可以外溢，是黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的載體。但是基于單一屬性說所面臨的理論與實踐困境，這種效力外溢還需學(xué)術(shù)界進(jìn)一步深入研究。
五、結(jié) 語
我們曾在《“法多元主義”視角下黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性探析》一文中提出規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動的黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)對非黨主體以及黨外事務(wù)規(guī)范效力的外溢可以分為直接規(guī)范效力和間接規(guī)范效力。具體而言，所謂直接規(guī)范效力，即是黨內(nèi)法規(guī)直接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)并產(chǎn)生規(guī)范約束力；所謂間接規(guī)范效力，即是黨內(nèi)法規(guī)間接調(diào)整非黨主體以及黨外事務(wù)并產(chǎn)生間接規(guī)范約束力。但無論是直接規(guī)范效力還是間接規(guī)范效力，完全是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為使然，必然關(guān)涉黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動?；诖耍疚睦^續(xù)秉持這樣一種基本立場，在界定“黨內(nèi)法規(guī)效力”概念的基礎(chǔ)上對其效力外溢進(jìn)行更加深入的研究。就黨內(nèi)法規(guī)直接規(guī)范效力的外溢而言，這種規(guī)范效力不能也不應(yīng)是以黨的紀(jì)律為保障的強(qiáng)制約束力的直接外溢，因而不能將其稱為是真正意義上的黨內(nèi)法規(guī)效力外溢。借此引入“事實效力”的概念，黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)涉非黨主體以及黨外事務(wù)的明文規(guī)定所產(chǎn)生的事實效力應(yīng)當(dāng)經(jīng)由國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)來進(jìn)一步承接，以賦予其正當(dāng)性。就黨內(nèi)法規(guī)間接規(guī)范效力的外溢而言，這種規(guī)范效力是黨內(nèi)法規(guī)對黨組織、黨員所產(chǎn)生的效力的延伸，黨內(nèi)法規(guī)效力本身即起到了傳導(dǎo)中介的作用，因而可以將其稱為是真正意義上的黨內(nèi)法規(guī)效力外溢。黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)作為中國特色社會主義法治實踐中的一種特殊法治現(xiàn)象，制度規(guī)范層面雖明確將其確立為黨內(nèi)法規(guī)效力外溢之載體，但如何合理闡釋這種效力外溢仍面臨較大困難。
當(dāng)然，于邏輯上而言，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的基本問題絕不僅上述所提到的四個問題，諸如有無必要討論黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的正當(dāng)性、如何科學(xué)設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)中涉及非黨主體以及黨外事務(wù)的規(guī)定等亦是值得探討的重點問題。囿于文章的篇幅，本文對于這些問題并沒有進(jìn)一步展開。但正如文章開頭所提到的，黨內(nèi)法規(guī)的效力“外溢”不可避免地使得國家法律的效力“內(nèi)卷”。因此，對于黨內(nèi)法規(guī)真正意義上的效力外溢問題，仍有待于學(xué)術(shù)界進(jìn)行更深入、更全面的研究。
《法政瞭望》專題統(tǒng)籌：秦前松
編輯：海洋