2021-09-13 17:04:44 來源：中國周刊
核心提示：縱向觀察，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系可劃分為黨章、除黨章外的其他中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)等；橫向觀察，黨章之下，可劃分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)；要素觀察，單行文本和具體規(guī)范，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)體系的基礎(chǔ)組成單元。
作者:秦前紅 劉韻笛 （作者單位：武漢大學法學院）
黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨管黨治黨的制度實踐，歷經(jīng)百年磨礪、洗禮，從無到有、從少到多，由點到面、由面到體，逐步提出體系化要求，適時作出體系化安排，日益呈現(xiàn)體系化特征，經(jīng)過100年的持續(xù)努力，終于形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的十八大以來，黨的制度建設(shè)取得歷史性成就，具體外現(xiàn)為“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)組成的有機統(tǒng)一整體”。為進一步深化各界認識，推動黨內(nèi)法規(guī)體系更加科學、更加成熟、更加完善，有必要基于不同視角對現(xiàn)行體系的層級架構(gòu)、制度板塊、基礎(chǔ)單元分別加以觀察。
縱向觀察：黨內(nèi)法規(guī)體系的層級架構(gòu)
縱向視角觀察，可以依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的不同效力位階，將現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系劃分為黨章、除黨章外的其他中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)等。
黨章。黨章集中體現(xiàn)黨的性質(zhì)和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的主要主張，集中反映黨的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果，規(guī)定黨的重要制度和體制機制，是黨的根本大法、最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是全黨必須遵循的總章程、總規(guī)矩，在黨內(nèi)法規(guī)體系中處于最高位階和“基石”地位，具有最高效力。其他黨內(nèi)法規(guī)皆以黨章為“根”和“源”，皆是黨章的延伸或具體化，皆從屬于黨章。對此，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第三條第二款明確規(guī)定：“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。”《制定條例》第三十一條第（一）項明確規(guī)定：“黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸?！?/span>
除黨章外的其他中央黨內(nèi)法規(guī)。除黨章外，黨的中央組織就“黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導思想和奮斗目標，黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)職責的基本制度，黨員義務權(quán)利方面的基本制度，黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的基本制度，涉及黨的重大問題的事項，黨的紀律處分和組織處理方面的基本制度”等事項制定的中央黨內(nèi)法規(guī)，在黨內(nèi)法規(guī)體系中處于“第二”位階，僅次于黨章。其中，對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規(guī)定的準則，以及對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定的條例，在黨內(nèi)法規(guī)體系中分別處于“梁”和“柱”的地位。準則的效力僅次于黨章，但高于條例，兩者共同在黨內(nèi)法規(guī)體系中起“架梁立柱”的“主干”作用。
部委黨內(nèi)法規(guī)。中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定的部委黨內(nèi)法規(guī)，處于黨內(nèi)法規(guī)體系的“第三”位階，次于中央黨內(nèi)法規(guī)，但高于地方黨內(nèi)法規(guī)。對此，《制定條例》第三十一條第（二）項明確規(guī)定：“中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)不得同中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸。”同條第（三）項明確規(guī)定：“中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力高于省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。”
地方黨內(nèi)法規(guī)。省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定的地方黨內(nèi)法規(guī)，處于黨內(nèi)法規(guī)體系的“第四”位階。
值得特別注意的是，除《制定條例》第三條第一款規(guī)定的“黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委”等一般制定主體外，還存在三類特殊的黨內(nèi)法規(guī)制定主體：第一類是中央國家機關(guān)部門黨委?！吨贫l例》第十條第二款明確規(guī)定：“確有必要的，經(jīng)黨中央批準，有關(guān)中央國家機關(guān)部門黨委可以就特定事項制定黨內(nèi)法規(guī)?！钡诙愂菂⑴c聯(lián)合制定的政府機關(guān)。《制定條例》第十三條第二款明確規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定?！贝_認了參與制定的政府機關(guān)屬于黨內(nèi)法規(guī)制定主體。第三類是黨的中央軍事委員會及其總政治部。1990年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第三十一條即已規(guī)定：“中央軍委及其總政治部制定軍隊黨內(nèi)法規(guī)的活動，依照本條例的基本精神進行。”《制定條例》第四十一條也規(guī)定：“軍隊黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)定，由中央軍事委員會根據(jù)本條例制定?！北砻鬈婈狘h內(nèi)法規(guī)歷來有專門制定主體。此三類黨內(nèi)法規(guī)的效力位階，可以基于其實際制定主體的黨內(nèi)地位，同前述四類黨內(nèi)法規(guī)進行比較。
橫向觀察：黨內(nèi)法規(guī)體系的制度板塊
橫向視角觀察，可以依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的不同調(diào)整領(lǐng)域，在黨章之下，將現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系劃分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)。其中，黨的組織法規(guī)著重規(guī)范“主體”，黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的自身建設(shè)法規(guī)分別規(guī)范黨的“對外領(lǐng)導行為”和“對內(nèi)建設(shè)行為”，黨的監(jiān)督保障法規(guī)著重規(guī)范“監(jiān)督”。這一結(jié)構(gòu)符合《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》強調(diào)的“按照‘規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督’相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則，完善以‘1+4’為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的內(nèi)在要求。
黨的組織法規(guī)。黨的組織法規(guī)是指規(guī)范黨的中央組織、地方組織、基層組織和黨組、紀律檢查機關(guān)、工作機關(guān)等各級各類組織設(shè)置、產(chǎn)生、職權(quán)職責等內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，旨在確立黨的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范和明確黨組織的產(chǎn)生和職權(quán)職責，形成嚴密的組織體系，夯實管黨治黨和執(zhí)政治國的組織制度基礎(chǔ)，具體包括規(guī)范黨的組織體系方面的法規(guī)、規(guī)范黨內(nèi)選舉方面的法規(guī)、規(guī)范黨的組織工作方面的法規(guī)、規(guī)范黨的象征標志方面的法規(guī)等。
黨的領(lǐng)導法規(guī)。黨的領(lǐng)導法規(guī)是指規(guī)范和保障黨對各方面工作實施領(lǐng)導，調(diào)整黨和人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、武裝力量、人民團體、企業(yè)事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等之間領(lǐng)導和被領(lǐng)導關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，旨在鞏固黨的領(lǐng)導地位、強化黨的領(lǐng)導職責、規(guī)范黨的領(lǐng)導活動，為堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用得到充分發(fā)揮提供制度保障，具體包括黨領(lǐng)導經(jīng)濟建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導政治建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導文化建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導社會建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導生態(tài)文明建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導國防和軍隊建設(shè)方面的法規(guī)等。
黨的自身建設(shè)法規(guī)。黨的自身建設(shè)法規(guī)是指調(diào)整和規(guī)范黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)等黨的各類自身建設(shè)活動的黨內(nèi)法規(guī)，旨在確立黨的自身建設(shè)責任分工、規(guī)范黨的自身建設(shè)的內(nèi)容環(huán)節(jié)、明確黨的自身建設(shè)的方式方法，為提高黨的建設(shè)質(zhì)量、永葆黨的先進性和純潔性提供制度保障。黨的自身建設(shè)法規(guī)在黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)下，貫穿黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)全過程各方面。黨的十八大以來，黨的實踐證明，全面從嚴治黨要遵循依規(guī)治黨的原則，全面從嚴治黨延伸到哪里，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)就必須跟進到哪里。
黨的監(jiān)督保障法規(guī)。黨的監(jiān)督保障法規(guī)是指規(guī)范黨的監(jiān)督、激勵、保障等內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，包括黨內(nèi)監(jiān)督、考察考核、問責追責、表彰獎勵、關(guān)懷幫扶、容錯糾錯、黨員權(quán)利保障、制度建設(shè)保障、機關(guān)運行保障等方面的系列黨內(nèi)法規(guī)，旨在落實嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重的要求，通過建立健全權(quán)力運行制約監(jiān)督機制、黨內(nèi)激勵關(guān)懷幫扶機制、黨員權(quán)利保障機制和黨組織運行保障機制等，使各級各類黨組織和廣大黨員、干部有所為、有所不為，為黨組織和黨員、干部行使好黨和人民賦予的權(quán)力提供堅實制度保障。
要素觀察：黨內(nèi)法規(guī)體系的基礎(chǔ)單元
盡管黨內(nèi)法規(guī)體系的宏觀框架可從“縱”和“橫”兩方面進行解構(gòu)，但它同其他任何規(guī)范體系一樣，皆由若干個規(guī)范文本和規(guī)范條款依據(jù)某種關(guān)系組合而成。單行文本和具體規(guī)范，即是構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)體系的基礎(chǔ)組成單元。
黨內(nèi)法規(guī)單行文本。黨內(nèi)法規(guī)單行文本同黨內(nèi)法規(guī)體系之間是“線”和“體”的關(guān)系，同黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范是“線”和“點”的關(guān)系。然而，并非載于黨內(nèi)法規(guī)文本的一切規(guī)范皆屬于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范。例如，多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)文本載有類似“涉嫌違法犯罪的，按照國家有關(guān)法律移送司法機關(guān)處理”表述的轉(zhuǎn)致條文，其在本質(zhì)上并非調(diào)整某項黨內(nèi)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范。
黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)范。依照不同的劃分標準，可以將黨內(nèi)法規(guī)文本載明的具體規(guī)范劃分為不同類型。其一，依照調(diào)整內(nèi)容的不同，黨內(nèi)法規(guī)體系可以理解為由主體規(guī)范（如《制定條例》第三條關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)一般制定主體的規(guī)定）、行為規(guī)范（如《制定條例》第九條關(guān)于黨的中央組織制定中央黨內(nèi)法規(guī)權(quán)限的規(guī)定）、監(jiān)督規(guī)范（如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》各章關(guān)于各級各類黨組織監(jiān)督職責和黨員監(jiān)督義務的規(guī)定）、懲處規(guī)范（如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第二編各章關(guān)于對違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律等行為給予處分的系列規(guī)定）、救濟規(guī)范（如《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第十八條關(guān)于黨員黨內(nèi)申訴權(quán)的規(guī)定）等構(gòu)成。其二，依照規(guī)范功能的不同，黨內(nèi)法規(guī)體系可以理解為由實體性規(guī)范和程序性規(guī)范構(gòu)成。其三，依照調(diào)整方式的不同，黨內(nèi)法規(guī)體系可以理解為由義務性規(guī)范（如黨章第三條關(guān)于黨員八項基本義務的規(guī)定）、禁止性規(guī)范（如《中國共產(chǎn)黨黨徽黨旗條例》第十八條關(guān)于未經(jīng)批準不得擅自制作黨徽黨旗的規(guī)定）、授權(quán)性規(guī)范（如《制定條例》第十二條關(guān)于黨中央授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定）、激勵性規(guī)范（如《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》第三十二條關(guān)于表彰先進典型的規(guī)定）、技術(shù)性規(guī)范（如《制定條例》第四十三條關(guān)于施行日期的規(guī)定）等構(gòu)成。
盡管黨內(nèi)法規(guī)體系已初具規(guī)模，但黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)永遠在路上?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確提出，要“以黨章為根本，以民主集中制為核心，不斷完善黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)，構(gòu)建內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系”。任重而道遠。在未來較長一段時間內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)仍應將推進黨內(nèi)法規(guī)的體系化進程作為重點工作內(nèi)容，以明確和規(guī)范的層級架構(gòu)、制度板塊和基礎(chǔ)單元為前提，奮力構(gòu)建更加完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。（來源：民主與法制時報）
專題統(tǒng)籌：秦前松
編輯：海洋