2021-05-17 17:40:05 來源：中國周刊
首先，“碳關稅”是個通俗的叫法，它在歐盟的官方名稱是“碳邊界調節(jié)機制”。這個官方名稱避開了“稅”字所帶來的歧義和負面聯想。不管叫什么名字，它的本質都是對進口到歐盟的產品加稅，以使進口產品和歐盟產品在碳成本上“扯平”。
歐盟碳關稅這件事說了很多年，但是直到現任歐委會主席馮德萊恩上任后才成為政治承諾，上了快行道。今年3月10號，歐洲議會通過了設立碳邊界調節(jié)機制的原則性決議。按照時間表，歐洲議會將在今年6月底之前提出立法草案，預計2022年完成立法，2023年開始實施。
歐盟力推碳關稅的官方理由是防止“碳泄漏”。“碳泄漏”是指由于歐盟執(zhí)行嚴格的碳排放政策，會導致歐盟的企業(yè)轉移到那些排放政策更寬松的國家去生產（產業(yè)外移），或者導致低碳含量的歐盟產品被高碳含量的進口產品所替代（市場份額損失）。這樣一來，雖然歐盟的碳排放減少了，但是減排的碳都“泄漏”到其他國家去了。一邊是歐盟內部的排放減少，一邊是歐盟外部的排放增加，不但全球減排的目標落空，還客觀造成歐盟為其減排努力不公平地負擔成本。
碳關稅會直接影響歐盟及其貿易伙伴的貿易競爭力。歐盟對此的關注絲毫不弱于其對氣候變化的關注。歐洲議會在解釋碳稅如何運作時說，通過對來自減排雄心較小的國家的進口產品征稅，以確保其不比歐盟產品更便宜。歐洲議會環(huán)境委員會的議員雅尼克（Yannick Jadot）強調，歐洲議會的目標是在應對氣候變化的同時，避免來自排放政策寬松的國家的不公平競爭對歐盟企業(yè)造成損害。他還說，必須保護歐盟免受氣候傾銷。
2020年中國已成為歐盟的第一大貿易伙伴，對歐盟的貿易順差達到1808億歐元。歐盟的碳關稅如果落地，首當其沖受影響的就是中國。在一定程度上，中國的出口成本將增加，貿易競爭力會下降。中國是出口大國，所以碳關稅是應當預先評估并妥善應對的議題。截至目前，鮮有國內文章談及歐盟碳關稅可能的具體制度設計，例如政策工具形態(tài)、覆蓋貿易流、征收國別、行業(yè)范圍、排放范圍、稅基等等。在下文中，筆者將根據自己的閱讀，從以上方面與讀者分享信息。
歐盟碳關稅的可能形態(tài)
一. 覆蓋貿易流——進口 vs. 出口
通常理解，碳關稅是針對進口的，背后邏輯是進口產品應當和歐盟產品一樣承擔碳成本，否則進口貨就有碳成本優(yōu)勢。但這個硬幣的反面是，由于歐盟的溫室氣體排放標準高，所以其產品出口到排放標準較低的國家就有碳成本劣勢。那么從保護歐盟產品競爭力的角度，要不要在歐盟產品出口時“退稅”——返還碳成本呢？
“出口退稅”會帶來兩個問題。第一，這與推行碳關稅所鼓吹的促進全球減排的總目標背道而馳。第二，以出口為條件返還碳成本，有違反WTO反補貼規(guī)則的較大風險。對此，歐洲議會《決議》的態(tài)度是，以對氣候有積極影響并符合WTO規(guī)則為前提，歐委會可考慮“出口退稅”的可能性。筆者估計至少在執(zhí)行的初期階段，碳關稅只涉及進口，不會對歐盟產品“出口退稅”。
二. 政策工具形態(tài)
在公開咨詢階段，歐盟列出了碳稅的四種可能形式：
1. 關稅——在歐盟邊境對具有碳泄漏風險的產品征收進口關稅；
2. 擴展歐盟排放交易體系（ETS）——將進口產品納入ETS，要求進口商在ETS內購買排放額度；
3. 鏡像歐盟排放交易體系（ETS）——在ETS之外設立專門的進口產品排放額度池，進口商從其中購買額度。池內之額度價格等同于ETS內的額度價格；
4. 消費稅——在消費層面，對有碳泄漏風險的產品征稅，消費稅同時適用于歐盟產品和進口產品。
歐洲議會的《決議》說，碳關稅一是應當對應歐盟廠商支付的碳成本，二是應當反映歐盟碳排放價格的動態(tài)變化，進口商應當從一個獨立的排放額度池中購買額度?！稕Q議》還談及了選項1和4的不足之處?？梢钥闯?，歐洲議會傾向于以現行歐盟排放交易體系（ETS）為基礎展開碳關稅的制度設計，基本排除了選項1和4，也傾向于排除選項2。歐洲氣候變化與可持續(xù)轉型圓桌會議（ERCST）在其建議中指出了選項2的問題——將進口產品直接納入ETS，會導致ETS內排放額度的需求大增（流動性崩塌）和價格上漲，這就需要增發(fā)排放額度才能解決。綜上，筆者估計最有可能采取的方式是選項3，即在歐盟排放交易體系之外設立一個進口產品的虛擬排放額度池，虛擬排放額度的價格錨定歐盟碳市場的排放額度價格。
這種主張相當自我，意味著全球輸歐商品都要支付歐盟標準之碳價。歐盟的理由是，國外和本土廠商應當承擔相同的碳成本。這里有一個隱含假設，即一個國家的碳成本等于其減排努力。這有點類似于說一國的勞動力成本等于勞工保護水平。它忽略了人口規(guī)模、年齡結構等所有其他影響勞動力成本的因素。如果進口產品在碳成本上必須和歐盟“找齊”，那么勞動力成本呢？是不是也應當按歐盟的工資標準“找齊”呢？
三. 國別范疇
基本原則是，碳關稅適用于所有國家的輸歐產品。在這個大原則下，歐洲議會《決議》強調了應給予最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家特殊待遇。這兩類國家被豁免基本無懸念。歐洲氣候變化與可持續(xù)轉型圓桌會議（ERCST）還建議豁免與歐盟建立了碳市場掛鉤（linking）的國家，理由是其碳成本與歐盟相同，不存在碳泄漏風險。這實質也是將歐盟標準推向全球，很可能被采納。目前只有瑞士和歐盟建立了碳市場掛鉤，而英國也在積極推進中。
歐盟是否會依據其他國家的減排承諾、加入《巴黎協定》等氣候行動指標進行豁免？不大可能。首先，歐盟認為承諾不等于實際行動。歐洲議會環(huán)境委員會主席帕斯卡爾·坎芬（Pascal Canfin）在談及碳關稅時直指中國。他說，僅僅根據中國的減排承諾而豁免是不嚴肅的，如果我是歐洲的鋼鐵或水泥生產商j就不會接受；中國的承諾值得贊賞，但是從產業(yè)競爭的角度看沒有用。他的這些話有助于揣摩歐盟力推碳關稅的實際用意。
四. 行業(yè)范圍
歐洲議會《決議》的表述是，碳邊界調節(jié)機制應當涵蓋歐盟排放交易體系所涵蓋所有產品的進口，包括這些產品嵌入半成品或最終產品時；應該涵蓋電力行業(yè)和能源密集型行業(yè)，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和化肥。
如此看來，碳關稅將適用于已納入歐盟ETS管控的所有產品（1），且似乎會將含有含有管控產品成分的半成品和成品一并納入。也不排除在初期將課稅范圍進一步限制在歐盟認定的高碳泄漏風險行業(yè)（2）?？傊?，電力、水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和化肥行業(yè)幾乎肯定會榜上有名。
一個重要的不確定性在于，碳關稅是否和如何向下游延伸？在某些行業(yè)，對上游原料課征的碳關稅會使碳泄漏向下游傳導。筆者的理解是：化工原料A是歐盟ETS管控產品，輸歐時應課征碳關稅。A是下游產品B的主要原料之一，但B不受歐盟ETS管控，輸歐時不交碳關稅。如此便造成B產品的歐盟生產商面臨原料成本劣勢，因其只能買到碳成本較高的原料A，而其國外競爭對手則可獲得碳成本較低的A。在公開咨詢階段，各方普遍認為，僅關注ETS管控產品還不夠，還要考慮價值鏈。歐洲氣候變化與可持續(xù)轉型圓桌會議（ERCST）則建議應將碳關稅的適用范圍擴展至部分下游產品，以解決碳泄漏向下游傳導的問題。歐洲議會在《決議》中強調，碳關稅的設計要避免對歐盟內部市場和整個價值鏈的擾亂。如何避免，就目前資料來看并不清楚。
五. 排放范圍
根據全球最廣泛應用的溫室氣體核算體系（GHG Protocol），企業(yè)的溫室氣體排放分為三個“范圍”。范圍一是企業(yè)的直接排放，如燃燒排放和公司車輛排放。范圍二是間接排放，指企業(yè)消耗的外購電力、蒸汽、熱力所產生的排放。范圍三是其他所有間接排放，涵蓋了企業(yè)在其價值鏈活動中的所有其他間接排放，例如采購的原料和服務、運輸和配送、出差、員工通勤、垃圾等等。
現在的問題是，在確定進口產品的排放量（碳含量）時，歐盟要算到多細？無疑，直接排放（范圍一）肯定要算。然后就復雜了。歐洲議會《決議》的表述是：“進口商品的碳定價應同時包括直接排放與間接排放，因此也考慮各國電網的碳密度，或者在進口商提供數據的情況下，考慮產品之生產設施層面的能源消耗的碳密度（3）?！睔W盟將間接排放納入考量必然引出2個問題：1、外購電力的排放（范圍二）算不算？2、范圍三排放中，哪些算哪些不算？
《決議》似乎暗示應計入范圍二排放。去年12月，歐洲議會環(huán)境委員會主席帕斯卡爾·坎芬（Pascal Canfin）在接受采訪時被問及如何準確量化進口產品的碳成本時說，這很簡單，我們正在討論的選項之一是看一個國家的電力結構，或者看具體行業(yè)或工廠的電力結構，再根據電力結構的碳密度算出進口產品的碳含量。他的話和《決議》相互呼應。坎芬在這次采訪中基本是以中國為假想敵，而歐盟也很清楚，能源結構導致了中國電網的碳密度比歐盟高得多。中國的煤電比例為60%—70%，而歐盟的煤電比例則為10%—20%。
歐洲氣候變化與可持續(xù)轉型圓桌會議（ERCST）則建議另一種方案：計入范圍一排放（直接排放）以及范圍三中的上游原料排放（限于ETS管控物質），不計范圍二排放。簡單理解就是，進口產品的碳成本=燃料碳成本+高碳含量的原料的碳成本。ERCST認為雖然歐盟企業(yè)承擔了通過電價傳導的減排成本，但這個問題應當繼續(xù)依賴歐盟現行的電價補貼機制解決，而非通過碳關稅解決。這是一個非常復雜的問題，筆者也看的云里霧里。ERCST還建議不考慮進口產品的國際運輸產生的排放，以后再說。
六. 確定進口產品的碳含量（稅基）
核算進口產品的碳含量在理論上有兩條路可選，一是每批產品/每個廠商單獨核算。這條路一看便知極不現實，所以只能走第二條路——預先設定各產品的排放密度“基準”（benchmark），再據以推算進口產品的碳含量。設定基準時又有2個選擇維度，一是地理的，二是排放強度的。各種選擇如下表所示。
以鋼鐵為例，如果假設歐盟鋼鐵行業(yè)的排放強度（碳含量）是全球最低，而出口國X的鋼鐵行業(yè)的排放強度高于歐盟但低于全球水平，則選擇A1對X國的鋼鐵出口企業(yè)最有利，選擇C3最不利。
從歐洲議會的《決議》來看，如果出口企業(yè)不能提供自己產品的排放強度數據，那么就要套用該產品的全球平均排放強度。歐洲氣候變化與可持續(xù)轉型圓桌會議（ERCST）的建議也與之類似，即以全球平均排放強度為默認值。如果不同生產的方法對排放強度有重大影響（例如：煉鋼的氧氣頂吹轉爐與電爐、回收鋁與初級鋁），則相應設定多個默認值。
出口企業(yè)必須有機會自證其實際排放強度低于默認值，但數據要經歐盟認可的第三方機構進行核查和認證。這有點類似在反傾銷中申請獲得“單獨稅率”。這個很重要，因為如果不同來源的進口產品都套用一個默認值，低碳和高碳產品被征的碳關稅也一樣，那么肯定是高碳產品占便宜。如果沒有“單獨稅率”機制，碳關稅可能會成為獎勵高碳（減排成本低）產品占領歐盟市場的措施。
七. 防止雙重保護和雙重征稅
碳關稅的目的是讓進口產品付出和歐盟產品一樣的碳成本。歐盟的高能耗/貿易暴露（energy-intensive trade-exposed, EITE）產業(yè)獲得了很多免費的排放配額，免費配額之外的排放才需要負擔成本。如果對進口產品的碳排放量全部征稅，就會使歐盟產品獲得“雙重保護”。因此就需要在進口產品的碳排放量中扣除歐盟產品獲得的免費排放配額。這個性質是稅基調整。如下圖所示。
歐洲議會的《決議》強調，進口產品不應為其碳排放付費兩次。這是避免對進口產品的碳含量雙重征稅。如果輸歐產品在出口國內已經支付碳成本，那么這一部分就應當從應繳碳關稅中扣除。輸歐產品在邊境購買歐盟排放配額時，應付歐盟配額價格與出口國碳價之差。如下圖所示。
如果輸歐產品在出口國內也獲得了免費排放配額，事情就進一步復雜。免費配額所覆蓋的那部分碳排放在出口國內沒有成本，所以這部分碳排放應當以正常價格購買歐盟配額。如下圖所示。
最后的難題是，如果出口國沒有碳定價機制（既無排放交易系統，也無碳稅），那應當如何量化其國內碳價呢？歐洲氣候變化與可持續(xù)轉型圓桌會議（ERCST）認為，即使在沒有明確碳價的國家，各種減排措施也使碳排放有一個隱含成本。所以ERCST建議歐盟和出口國通過談判商定一個隱含的碳價。筆者認為，這是一個相當烏托邦的建議。
我的一些想法
歐盟碳關稅如果落地，將對中國的出口產生全面出擊，不可輕視。碳關稅將會全面影響出口產品的價值鏈，包括原材料成本、生產工藝的能效要求以及產品的碳足跡管理。國外的研究顯示，當碳成本為40美元每噸時，高能耗貿易暴露產業(yè)的產值會下降2.5%。而目前歐盟的碳價已突破50歐元。
2021年4月16日，習近平總書記在中法德領導人視頻峰會上強調，應對氣候變化是全人類的共同事業(yè)，不應該成為地緣政治的籌碼、攻擊他國的靶子、貿易壁壘的借口。
從現有信息看，歐盟碳關稅的制度設計確有貿易壁壘之憂，而方法論中則可看到不少反傾銷制度的影子（如外部基準、單獨稅率、使用不利事實、雙重救濟、反規(guī)避等）。
碳關稅是全球規(guī)則制定的一個新熱點。歐盟正在積極成為主導者，其措施會有很強的域外效力。從日本政府最近公布的“綠色增長戰(zhàn)略”來看，為了確保日本企業(yè)的競爭力，日本也正在討論實施碳關稅。一般認為，由于美國沒有全國性的排放交易體系，所以推行碳關稅從道理上講不通，在機制上行不通。但要注意的是，拜登一上任就通過頒發(fā)行政令“將氣候危機置于美國外交政策和國家安全的核心”。這樣氣候措施就名正言順地披上了國家安全的外衣。我們應該對特朗普以國家安全為理由加征關稅記憶猶新，這樣的關稅措施是不需要通過立法程序的，落地會很快。
碳關稅貌似氣候措施，實則是貿易措施，應當由貿易主管部門來應對。歐洲議會已經給碳關稅所應對問題戴上了“氣候傾銷”的帽子，提出了“反氣候傾銷”的概念。筆者認為，未來“碳傾銷”、“碳補貼”甚至“碳保障措施”都可能出現，碳貿易壁壘很可能會成為貿易摩擦的主要形式之一。中國的貿易主管部門應當高度關注并著手進行理論和實踐的準備。積極參與國際規(guī)則的討論和制定，同時借鑒歐盟，研究制定中國碳關稅相關法律法規(guī)，并著手進行產業(yè)碳關稅貿易脆弱度評估。在企業(yè)層面，應當考慮進行出口碳風險評估。
作者：吳必軒
海華永泰（北京）律師事務所律師
美國紐約州/中國執(zhí)業(yè)律師
美國范德比爾特大學法學博士（J.D.）
編輯：海洋